Las instituciones deben comprometerse con los fines para los que han sido creadas.
El pasado 18 de febrero, el Presidente de la Comisión Nacional del Mercado y la Competencia (CNMC) presentó ante el Congreso de los Diputados el Plan de Actuación 2015 de la institución, que es el resultado de aterrizar a este ejercicio las previsiones establecidas en el Plan Estratégico elaborado hace menos de un año, pocos meses después de la puesta en marcha de la CNMC como nuevo organismo regulador.
Valorando positivamente el esfuerzo que representa la elaboración del Plan de Acción 2015, tal vez hubiese sido conveniente tras más de un año de funcionamiento de la institución haber abierto también un proceso de reflexión sobre el propio Plan Estratégico.
Para centrar nuestra aportación al debate, desde Queland abogamos por un proceso de mejora continua de las instituciones, para lo que quisiéramos traer a colación algunas de las reflexiones de la jornada del pasado 12 de febrero organizada por la CNMC con el título “Trends in Institutional Design of Competition and Regulatory Authorities” , a la que ya tuvimos ocasión de refirnos en el documento “A la CNMC se le ven las costuras”, publicado también en www.queland.es.
La jornada discurrió entre interesantes aportaciones por parte de los ponentes sobre los objetivos y el mejor funcionamiento del/ de los órgano/s regulador/es. En el documento aludido, hacíamos referencia a distintos aspectos organizativos y apuntábamos otros de carácter más estratégico, que son los que nos interesan a efectos del presente documento.
Recordemos lo que nos había llamado la atención de la ponencia de Willian E. Kovacic, profesor en la George Washington University, quien respecto a la estructura de los organismos reguladores, “más allá de la belleza de la arquitectura institucional, tan querida en Europa”, mostraba su preocupación “por los resultados y el nivel de cumplimiento de los objetivos para los que las instituciones habían sido creadas, y para ello reclamaba la elaboración de un Plan Estratégico en el que la autoridad regulatoria y de competencia debiera plasmar el camino que pretende seguir para conseguirlos”.
Por si Kovacic no lo hubiese dejado suficientemente claro, nuestra primera reflexión no puede ser otra que por qué y para qué un Plan Estratégico, que curiosamente se corresponde con el título del primer apartado del documento elaborado en su día por la CNMC, para seguir preguntándonos si éste responde realmente o no a lo que debiera ser un Plan Estratégico.
Adelanto como respuesta que, desde nuestro punto de vista, el contenido del denominado por la CNMC como Plan Estratégico no se responde con su título. De hecho, hemos encontrado notables paralelismos entre este documento y el que la anterior Comisión Nacional de Competencia (CNC) elaboró en su día con el título de Plan de Lanzamiento de la CNC (2007-2009) tras la integración de los antiguos Servicio y Tribunal de Defensa de la Competencia. Desde nuestra humilde opinión, consideramos que este título era el adecuado para el caso de la CNC y hubiese sido también más apropiado para el que comentamos de la CNMC.
No cabe duda que la puesta en marcha de una institución como la CNMC, con la integración de varios organismos reguladores (unos ya existentes y funcionando y otros por desarrollar) es una tarea de gran complejidad, por lo que poner negro sobre blanco determinadas actuaciones, compromisos y normas comunes de funcionamiento era del todo necesario y merecía el esfuerzo que subyace detrás del documento.
Nos muestra cómo se quiere funcionar y cómo se pretenden hacer las cosas en el nuevo organismo y establece objetivos y líneas de actuación a modo de código de buen gobierno o de responsabilidad social corporativa, pero no profundiza en el porqué ni el para qué de su propia existencia, ni hace un diagnóstico de situación, ni establece objetivos relacionados con sus fines institucionales, ni mucho menos contempla cómo va a modular los instrumentos de los que dispone para conseguirlos. Por todo ello este documento, con su contenido actual, no es merecedor del título de Plan Estratégico.
Sin embargo, de acuerdo con Kovacic, seguimos considerando imprescindible la elaboración de un auténtico Plan Estratégico, para lo que proponemos a la CNMC que complemente su actual documento para dar respuesta a las cuestiones de fondo señaladas en el párrafo anterior.
No podemos caer en el error de asumir como un dato la existencia de las instituciones y, a partir de aquí, exigir su buen funcionamiento (tema que tampoco quisiera minusvalorar, a tenor de la que está cayendo), sino que éstas deben comprometerse además con el cumplimiento de los fines para los que han sido creadas.
Como las palabras las carga el diablo, nos conformaremos de momento con aclarar que no estamos demandando de la CNMC que justifique su existencia con una frenética actividad de multas y sanciones. No se trata de hacer, y mucho menos de hacer que se hace. Se trata de conseguir objetivos. Y conviene analizar cuidadosamente qué objetivos nos ponemos como sociedad para no equivocarnos ni en hacia dónde vamos ni en qué instrumentos vamos a utilizar para ayudarnos en el camino, lo cual justifica sobradamente la elaboración de un auténtico Plan Estratégico para el nuevo organismo regulador.
Sin entrar en mayores profundidades sobre las respuestas a las cuestiones planteadas y su posible aterrizaje en el ámbito de la Economía y el Ecosistema Digital —que nos reservamos para una segunda parte de este documento— nos conformaremos en este post con señalar otra de las aportaciones realizadas a lo largo de la citada jornada del día 12 de febrero, que también llamó nuestra atención.
Nos referimos a la transparencia con la que Jorge Padilla, Senior Managing Director and Head of Compass Lexecon Europe, inició su participación, que incluía el siguiente mensaje: “Institutional design: maximize long run consumer welfare”.
Estando de acuerdo con nuestro amigo Crisanto Plaza cuando en su libro “Ensayo sobre la Regulación Tecnológica”, recientemente publicado por la Editorial Taurus, se refiere a que “la legislación de la competencia no se caracteriza por sus profundos razonamientos económicos”, consideramos importantes todas y cada una de las palabras que la definen y, muy en línea con algunas de las reflexiones de este mismo libro, queremos hacernos eco de la relevancia de la visión “long run” apuntada por Jorge Padilla para precisar el objetivo tradicional de las instituciones de la competencia de “maximize consumer welfare”.
Si bien a lo largo de la jornada organizada por la CNMC este matiz pasó bastante inadvertido, consideramos que esta visión del largo plazo debiera ser uno de los elementos fundamentales a tener en cuenta para la regulación de cualquier sector, y especialmente para aquellos que se caracterizan por la inversión y la innovación, como es el caso de la Economía Digital.
Ante nuestra sorpresa, y por si acaso nos estaba llamando la atención algo que ya era un lugar común para todos los expertos, acudimos a la Ley 3/2013, de 4 de junio, de Creación de la Comisión Nacional del Mercado y la Competencia, que define el objetivo de la institución en su Artículo 1, Apartado 2, de la siguiente forma:
“La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia tiene por objeto garantizar, preservar y promover el correcto funcionamiento, la transparencia y la existencia de una competencia efectiva en todos los mercados y sectores productivos, en beneficio de los consumidores y usuarios.”
Efectivamente, como nos temíamos, la ley de creación de nuestro organismo regulador de todos los mercados, a pesar de su reciente elaboración, se olvidó de incluir la referencia a que su objetivo de maximizar (garantizar, preservar y promover, dice la ley) el bienestar de los consumidores (en beneficio de, indica la ley) ha de entenderse y considerarse desde una visión de largo plazo.
No tenemos ninguna duda de que este “olvido” deberá ser recordado con frecuencia en el futuro, en tanto en cuanto no queramos asumir que la regulación se distancie de la realidad de los mercados cuya competencia efectiva pretende perseguir. Por ello, el Plan Estratégico de la CNMC debiera hacer una declaración explícita al respecto.
La incorporación del largo plazo en el análisis de los mercados debiera llevarnos ineludiblemente a analizar la competencia desde un punto de vista prospectivo y dinámico, frente al tradicional análisis estático de la regulación, pero ésta y otras reflexiones las dejamos para la segunda parte de nuestro documento.
Para acceder a la segunda parte de este documento pulse aquí:
¿Qué debiera contemplar el Plan Estratégico de la CNMC? (y 2)
– «Sólo al atardecer alza su vuelo el buho de Minerva» (Hegel) y otras consideraciones
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