¿Qué debiera contemplar el Plan Estratégico de la CNMC? (y 2)

¿Qué debiera contemplar el Plan Estratégico de la CNMC? (y 2)

“Sólo al atardecer alza su vuelo el buho de Minerva” (Hegel) y otras consideraciones.

La primera parte de este documento nos ha permitido poner de relieve la importancia de que las instituciones, y en particular la Comisión Nacional del Mercado y la Competencia (CNMC), elaboren un auténtico Plan Estratégico en el que partiendo de sus fines institucionales y tras un diagnóstico de situaciónestablezcan los objetivos para el periodo considerado y concreten cómo van a utilizar los instrumentos de los que disponen para su consecución.

El hecho de que el plan intente responder a los fines que justificaron en su día la puesta en marcha de la institución, es la mejor forma de evitar un error muy frecuente en todo tipo de organizaciones, como es el que se desarrolle una cultura en la que su propia supervivencia se convierta en un fin en sí mismo, pervirtiendo el origen y la razón última de su existencia.  

Sin entrar ahora en la complejidad de establecer las claves comunes que deben regir mercados dispares, consideramos conveniente realizar algunas puntualizaciones sobre la problemática específica de los mercados más tecnológicos, como es el de la Economía y el Ecosistema Digital, sin pretender abarcar tampoco el tema en toda su dimensión. 

La experiencia de los casi ya veinte años de competencia en el sector de las Telecomunicaciones nos muestra que la regulación ha ido llegando tarde a demasiadas cosas, hasta el punto de que a día de hoy la regulación sigue hablando de:

1- Mercado de las Telecomunicaciones, cuando el único mercado relevante hoy es el del Ecosistema Digital.
2- Tecnologías, cuando los ciudadanos ya no saben cuándo utilizan qué soporte tecnológico.
3- Mercados nacionales, cuando la globalización se ha impuesto con carácter general en todos los mercados tecnológicos.
 

De los tres aspectos señalados, la tecnología se presenta como el aspecto más próximo a lo que viene siendo la regulación sectorial, si bien con un tratamiento excesivamente fragmentado que le impide una visión omnicomprensiva del sector que pretende regular. En cualquier caso, lo cierto es que siempre ha considerado a la tecnología en su componente más hardware sin atreverse a dar el paso al software, que es donde se está produciendo la auténtica revolución de la mano de los nuevos agentes Over The Top (OTTs), ampliando el mercado y recortando incluso el perímetro de los operadores tradicionales. A partir de aquí, la regulación sectorial, autolimitada por su propio título centrado en las Telecomunicaciones, ha sido incapaz de dar el salto al Ecosistema Digital, así como a su carácter transnacional y al proceso de globalización que se está produciendo con el avance de la Economía Digital.

Un Plan Estratégico del Mercado y de la Competencia no puede obviar estas realidades, aunque es cierto que lo primero a cambiar sería el foco de esos organismos internacionales, especialmente de la Unión Europea, con los que de manera acertada— la CNMC muestra interés en colaborar (Acción Estratégica AT11 del Plan Estratégico de la CNMC).

En paralelo a estas macrotendencias y centrando el análisis únicamente en el mercado de las Telecomunicaciones en el que se focaliza la regulación sectorial, se constata que a lo largo de los veinte años en los que el sector se ha desarrollado en competencia ha habido cambios muy significativos. En concreto, en el caso español se ha producido una tendencia creciente hacia la multilateralidad en las relaciones entre operadores.

Hacia un mercado de relaciones multilaterales

Las relaciones de ínterworking entre operadores tienden al equilibrio incluso en términos de tráfico intercambiado a partir de la simple obligación de ofrecer interconexión, a pesar de que el regulador haya justificado hasta fechas muy recientes la imposición de unos precios asimétricos en favor de los nuevos entrantes.

La portabilidad siempre ha sido una relación entre iguales, en la que grandes y pequeños, operadores históricos y nuevos entrantes, con red y sin red, tienen las mismas obligaciones respecto a todos los demás.

El acceso a las redes, obviamente, está condicionado por el hecho de que los operadores de red ofrecen sus infraestructuras a quienes carecen de ellas. Aquí, siempre ha existido un diferencial entre las redes móviles, con cuatro redes en oferta, y las fijas, que inicialmente contaban exclusivamente con un oferente. Sin embargo, es en las redes fijas en las que se viene produciendo el cambio más significativo: al operador histórico se le han añadido distintas redes de cable complementarias con una cobertura amplia a nivel nacional y la puesta en marcha de tres ambiciosos proyectos de despliegue de fibra que permiten augurar para el mundo fijo una situación paralela a la del móvil en buena parte del mercado.

Cabe reseñar que los operadores comprometidos con estos despliegues de fibra coinciden con los tres operadores móviles líderes del mercado nacional, que se encuentran a su vez entre los líderes del mercado mundial, lo cual evidentemente no se puede considerar como pura casualidad. Esto pone de relieve la importancia creciente de la convergencia de mercados y tecnologías, de la competencia entre infraestructuras convergentes como una realidad factible en buena parte del mercado y del imparable proceso de consolidación en grandes grupos multinacionales, aspectos todos ellos en los que España está en la avanzadila de Europa.

Aunque no siempre el regulador español ha tenido la necesaria amplitud de miras como para identificar y acompañar los cambios del mercado, en este caso hay que reconocer que en los últimos años (aproximadamente a partir de 2008 y 2009) ha ido progresivamente variando su actitud ante esta creciente multilateralidad, con implicaciones en aspectos muy concretos y próximos al día  a día de la gestión regulatoria del mercado de las Telecomunicaciones. Se ha pasado:

1- De regular la relación asimétrica de uno de los agentes con todos los demás a una regulación cada vez más simétrica y multilateral

2- De imponer obligaciones a uno, que era el único que tenía que realizar cambios para adecuarse a las mismas, a gestionar de manera colaborativa los intereses de todos, porque todos necesitan coordinarse cada vez más y realizar cambios para cumplir con los nuevos requerimientos regulatorios.

3- De definir desde el regulador todas las especificaciones técnicas de procesos y desarrollos de sistemas, a las que posteriormente se hacían comentarios desde los distintos agentes afectados, a desarrollar conjuntamente entre todos los implicados buena parte de las especificaciones a partir del objetivo establecido por el regulador.

Es cierto que antes de llegar a este punto hubo de producirse una situación de grave crisis en la que las relaciones mayoristas para el acceso a la Banda Ancha entre el operador histórico y el resto de los operadores, y por ende entre el operador histórico y el propio regulador, estaban absolutamente trabadas sin aparente solución: las decisiones regulatorias se sucedían unas tras otras acumulando nuevas exigencias y sanciones, añadiendo más y más complejidad en las relaciones e incapaces de orientar una salida práctica para un mercado que ya no era el mismo que el de solo unos pocos años atrás.

Cabe recordar aquí la frase de Hegel en la que nos decía que “sólo al atardecer alza su vuelo el buho de Minerva”. Cabría esperar no tener que llegar a una situación límite y de profunda crisis para elevarnos, apreciar la tragedia en toda su dimensión y ser capaces de articular las condiciones de contorno más adecuadas para encarar el futuro, pero supongo que es parte de la condición humana. Valoremos ahora positivamente el cambio y aboguemos porque el nuevo organismo regulador tenga la suficiente humildad como para reconocer el camino andado y recoger en su Plan Estratégico estas líneas de actuación.

Por la misma razón y sin menoscabo de la independencia de la CNMC respecto a sus administrados e incluso de su celo por evitar riesgos de posibles cártelessu Plan Estratégico debiera incorporar también la necesidad de una interlocución estrecha del regulador con todas las partes afectadas con el fin de conocer las implicaciones de sus decisiones y de favorecer un clima de respeto y confianza entre los distintos agentes para el buen cumplimiento de los objetivos regulatorios.

Reflexionemos sobre lo que reflexionemos, parece que hay un concepto recurrente con el que nos topamos inexorablemente y que podemos identificar con la palabra cambio y, con ella, la relevancia del paso del tiempo. Por esta razón, el Plan Estratégico de la CNMC debiera contemplar como principio de actuación regulatoria la incorporación en sus decisiones de una sunset clause, en el sentido de hacer evolucionar las medidas regulatorias en función del cumplimiento de los objetivos perseguidos, contemplando su propia desaparición una vez se hayan conseguido o se haya constatado su inutilidad para llegar a los mismos.

Siguiendo con el cambio y el paso del tiempo, ya adelantábamos en la primera parte de este documento nuestra reflexión sobre la conveniencia de que la CNMC atienda a la dinámica de los mercados, lo que ineludiblemente debiera llevarle a considerar su análisis y toma de decisiones sobre los mismos desde una visión de largo plazo.

La CNMC debe gestionar con su actuación el interés por el corto plazo sin perder el horizonte del largo plazo,  equilibrio que debiera recoger también en su Plan Estratégico. Las implicaciones del corto plazo siempre resultan más complejas de gestionar, porque no todo el mundo tiene en cada momento el mismo sentido de la urgencia ante un determinado tema y porque tendemos a sobrevalorar lo inmediato frente a otras implicaciones de mayor calado y relevancia estructural. Por ejemplo, favorecer bajadas sistemáticas de precios puede considerarse una decisión favorable para los consumidores en el corto plazo, pero si añadimos componentes como la dinámica inversora o la innovación es posible que  los intereses de los consumidores, los de los ciudadanos y los de los gobernantes de cualquier país, incluido España, sean más coincidentes.

La opción entre un análisis estático y un análisis dinámico en la regulación resulta clave para incorporar al debate los conceptos de tiempo y sostenibilidadimprescindibles para los mercados más exigentes en términos de inversión, por lo que el Plan Estratégico de la CNMC también debiera posicionarse al respecto.

Todas estas reflexiones debieran formar parte del Plan Estratégico de la CNMC, ayudar a determinar sus objetivos y condicionar su futura rendición de cuentas, no tanto respecto a temas como su participación en foros internacionales (imprescindible), su nivel de transparencia (por supuesto), el montante de sus sanciones (a veces inevitables) o el número de denuncias presentadas a través del buzón de colaboración ciudadana (cuya utilidad no cuestionamos), sino en cuanto a la efectividad y el resultado de sus decisiones en cumplimiento de los objetivos para los que la institución ha sido creada, en beneficio de los consumidores y ciudadanos de nuestro país.

 

 

Para acceder a la primera parte de este documento pulse aquí:

¿Qué debiera contemplar el Plan Estratégico de la CNMC? (1)

– Las instituciones deben comprometerse con los fines para los que han sido creadas.

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