El largo camino hacia la consolidación.
El pasado 12 de febrero hemos asistido a la jornada organizada por la Comisión Nacional del Mercado y la Competencia (CNMC) sobre «Trends in Institutional Design of Competition and Regulatory Authorities». La jornada pivotaba sobre las ventajas e inconvenientes de una autoridad multifunción integrada como es la propia CNMC, con inevitables reflexiones sobre la independencia de la institución, tema que había cobrado relevancia tras la metedura de pata del Partido Popular planteando una moción en el Senado en contra de una reciente propuesta de la CNMC todavía en fase de alegaciones.
Al margen de los representantes de la CNMC, a los que luego me referiré, contaba con la participación de brillantes personalidades internacionales cuyas aportaciones más relevantes, a juicio de quién escribe, fueron las siguientes:
Frédéric Jenny, Co-Director del Centre Européen de Droit et d’Economie (CEDE): hizo una disertación sobre los pros y los cons de las autoridades multifunción, ilustrando a los presentes desde una visión muy institucional, muy cartesiana y, si me lo permite el lector, muy francesa. Con Mr. Jenny descubrimos a la institución.
Willian E. Kovacic, Global Competition Professor of Law and Policy and Director of The Competition Law Center en George Washington University, cumplió con su doble rol de profesor y de americano. Hizo gala de un espíritu práctico, menos condicionado por las instituciones, lo que le daba libertad para asumir algunas evidencias sin rasgarse las vestiduras, pidiendo simplemente transparencia en temas como las presiones externas sobre el regulador.
Más allá de la belleza de la arquitectura institucional, tan querida en Europa, a Kovacic sólo le preocupaban los resultados y el nivel de cumplimiento de los objetivos para los que las instituciones habían sido creadas, y para ello reclamaba la elaboración de un Plan Estratégico en el que la autoridad regulatoria y de competencia debiera plasmar el camino que pretende seguir para conseguirlos.
Chris Fonteijn, Chairman of the Netherlands Authority for Consumers and Markets (ACM), anteriormente Chairman de la Commission of The Netherlands Independent Post and Telecommunications Authority (OPTA), aportó la experiencia holandesa, cuya autoridad integra la defensa de los consumidores, las distintas regulaciones sectoriales y la defensa de la competencia desde abril 2013, tras un proceso de construcción por etapas que les ha permitido modular sus avances con trabajos y reflexiones sobre cómo debiera funcionar la nueva autoridad integrada. Sin pretender profundizar más a este respecto, cabe subrayar notables diferencias con la precipitada puesta en marcha de la CNMC en España.
Fonteijn reconoció resistencias durante el proceso por parte del ámbito jurídico más relacionado con la competencia, pero manifestó que hoy la integración era un hecho, que habían superado las suspicacias derivadas de juntar culturas diferentes y que a ello había ayudado una organización sencilla y muy horizontal que les permitía trabajar conjuntamente en equipos multidisciplinares donde cada uno aportaba a los otros su punto de vista, análisis y metodologías, de forma que las decisiones terminaban saliendo como resultado conjunto del trabajo de todos.
Frédéric Jenny
Willian E. Kovacic
Chris Fonteijn
La participación española, además de los reconocidos Rafael Allendesalazar y Jorge Padilla que actuaron como presentadores y moderadores de la jornada, estuvo cubierta por el Presidente de la CNMC y de la Sala de Competencia (José María Marín) que abrió el acto; la Consejera de la CNMC y miembro de la Sala de Competencia (Maria Ortiz) que realizó la ponencia institucional en la que explicó la organización de la CNMC y algunas dificultades de gestión derivadas por ejemplo de una plantilla que se distribuye en un 60/40 entre personal laboral y funcionarios; y el Director de Competencia (Eduardo Prieto) que cerró el acto y a quién le tocó hacer las declaraciones más contundentes en defensa de la independencia de la institución.
Hasta aquí, más o menos, los datos, aunque estoy dispuesto a asumir que en la propia elección de los mismos pueda haber una cierta tendenciosidad. Veamos en cualquier caso a dónde nos llevan estas referencias intentando leer un poco entre líneas.
Como reflexión general, no cabe duda de que es en la actuación, más que en la declaración de intenciones, donde se puede apreciar y valorar a una persona o una institución. Desde este punto de vista, la CNMC, sin aparentemente pretenderlo, en el mejor estilo de mi querido Burgués Gentilhombre, dio una muestra de transparencia hasta el punto de quedar retratada de manera fiel en cuál es su nivel actual de madurez y consolidación como autoridad integrada de las regulaciones sectoriales y de la competencia en España.
En primer lugar, la foto: ¿dónde estaban los representantes de los reguladores sectoriales de la CNMC, que costaba identificarlos incluso entre los asistentes a la jornada? ¿No tenían nada que decir en un acto como éste? Es cierto, el Presidente de la CNMC representa a todos, pero no podemos obviar que es también Presidente de la Sala de Competencia, donde coincide con los otros dos protagonistas españoles del evento.
Tras la presentación de Chris Fonteijn, hemos de reconocer que las tensiones entre culturas y gremios diferentes (en particular esas resistencias a la integración desde el ámbito jurídico y de competencia) no sólo se han producido en Holanda sino que han tenido lugar también en España (para constatarlo no hay más que tirar de hemeroteca) y, lo que es peor, todo apunta a que todavía se siguen produciendo:
– Podemos empezar por el nombre: la autoridad holandesa (ACM) recoge tras la «C» la referencia a los Consumidores (supongo que respondiendo a un cierto marketing social para que el organismo sea conocido por los consumidores) y tras la «M» de Mercado integra tanto la regulación sectorial como la de competencia. En la CNMC, sin tener entre sus atribuciones la relación con los consumidores, se ha considerado insuficiente la «M» de Mercado para definir a la institución y se ha visto como imprescindible colocar en su nombre la palabra Competencia. A falta de millones de personas necesitadas de conocer por dónde pueden canalizar sus cuitas, la referencia explícita a la Competencia, adicional a la del Mercado, sólo puede responder a requerimientos puramente corporativos.
– A pesar de los esfuerzos de la CNMC durante la jornada por situar al ámbito de la Competencia como un departamento más entre un total de cinco o seis, tal como sucede en la AMC, es evidente que su peso político en la institución queda alterado por la existencia de dos salas, una regulatoria y otra de competencia, con el mismo número de miembros-consejeros cada una y con el Presidente de la CNMC presidiendo a la vez la Sala de Competencia. Esta estructura está recogida en la Ley de Creación de la CNMC.
– Si bien las funciones de cada una de las direcciones departamentales de la CNMC vienen definidas de igual forma en el Artículo 25 de la Ley de Creación («instrucción de los expedientes relativos a las funciones previstas»), la web de la entidad establece unas diferencias que difícilmente pueden pasar desapercibidas:
- – «La Dirección de Competencia es la encargada de preservar, garantizar y promover la existencia de una competencia efectiva en los mercados en el ámbito nacional, así como velar por la aplicación coherente de la 15/2007 mediante el ejercicio de las funciones que se le atribuyen y, en particular, mediante la coordinación de las actuaciones de los reguladores sectoriales….»
- – «La Dirección de Telecomunicaciones y del Sector Audiovisual es el órgano encargado de las funciones de instrucción de expedientes…»
- – «La Dirección de Energía tiene como objetivos velar por la competencia efectiva en los sistemas energéticos y por la objetividad y transparencia de su funcionamiento…»
- – «La Dirección de Transportes y del Sector Postal es el órgano encargado de las funciones de instrucción de expedientes…»
Llama la atención la diferencia que se establece entre la Dirección de Energía y las otras dos direcciones sectoriales a las que se relega a funciones meramente instrumentales, pero resalta sin duda la función de coordinación asignada en la web a la Dirección de Competencia que la sitúa en un plano de superioridad respecto las direcciones sectoriales, como si la existencia del Presidente, del Consejo y la relación entre salas no fuese suficiente para conseguir dicha coordinación.
– Parece bastante inverosímil pensar que en España hubiera podido suceder algo como en Holanda: que el primer Chairman del AMC haya sido el anterior Chairman del regulador postal y de las telecomunicaciones (OPTA).
– Frente al trabajo conjunto al que aludía el Chairman de la AMC entre personas con diferentes culturas, conocimientos y hasta metodologías de trabajo, en la CNMC el primer contraste del trabajo se produce en la relación entre las dos salas mediante informes cruzados sobre la propuesta de la otra, lo que consolida la división de ambos mundos.
– El reparto 60/40 entre personal laboral y funcionarios esconde una realidad cuya implicación no es menor: el 60% de personas con contrato laboral viene en su integridad de los anteriores reguladores sectoriales, fundamentalmente de las telecomunicaciones (CMT) y la energía (CNE), mientras que el componente de funcionarios procede del organismo de competencia (CNC). El cómo se plantee la evolución futura de la plantilla de la CNMC determinará la cultura dominante, las carreras profesionales de unos y, posiblemente, el abandono de la institución por parte de los otros.
Como síntesis de todo lo anterior, y muy en particular tras el benchmarking comparativo con su equivalente holandesa, la jornada puso de manifiesto que la estructura organizativa de la CNMC no parece la más adecuada para lograr la consolidación de la institución mediante la integración real de sus diferentes culturas y sensibilidades, que debiera ser el principal reto y foco de preocupación de José María Martín Quemada como Presidente.
En este camino de perfección hacia su consolidación, la CNMC cuenta con algunos grados de libertad para tomar sus propias decisiones, pero también debe salvar algunos obstáculos cuyas raíces están en la propia ley de su creación, resultado por supuesto de un encaje de bolillos para conjugar intereses políticos y corporativos de todo tipo.
Así, podemos constatar que la existencia de dos salas diferenciadas para la regulación sectorial y para la competencia es un error que condiciona la coordinación interna y la consolidación de la CNMC como institución multifuncional integrada, y es lo primero que debiera cambiarse en la ley, dejando un mayor margen de actuación al presidente de turno para hacer evolucionar la estructura organizativa en función de lo que aconseje la propia dinámica de los mercados y el mejor cumplimiento de los objetivos encomendados a la institución.
Es evidente que el Presidente de la CNMC no es quien tiene la potestad para cambiar la ley, pero esto no le exime de la responsabilidad de ser él quien primero debiera darse cuenta de las dificultades asociadas al modelo actualmente vigente e impulsar las actuaciones necesarias para hacerlo evolucionar.
No es esta reflexión la única que nos ha suscitado la muy interesante jornada organizada por la CNMC, pero dejaremos el resto para un segundo documento.
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